I.1 Novela zákona o poplatku za rozvoj: „barter“ ako nový inštitút
Novela zákona č. 447/2015 Z.z. o miestnom poplatku za rozvoj (ďalej len „Zákon o poplatku za rozvoj„) zavázdza dlho očakávaný inštitút „započítania“ poplatku za rozvoj voči hodnote vykonaných investícii.
Poplatková povinnosť vzniká dňom právoplatnosti rozhodnutia o stavebnom zámere. Podľa pripravovanej novely nového stavebného zákona sa to bude posúvať na overenie projektu stavby.
Mechanizmus „započítania“ je upravený v § 10 ods. 1 písm. b) a ods. 4 Zákona o poplatku za rozvoj. Stavebník, ktorý na základe zmluvy o spolupráci uzatvorenej s obcou vykoná investíciu do niektorého z typov stavieb alebo majetku taxatívne vypočítaných v § 11 ods. 2 Zákona o poplatku za rozvoj (dopravná infraštruktúra, technická infraštruktúra, školy, zariadenia starostlivosti o deti, verejná zeleň a iné), môže po kolaudácii a bezodplatnom prevode tejto investície do majetku obce požiadať o vrátenie poplatku alebo jeho pomernej časti.
Zákon podmieňuje vrátenie poplatku splnením niekoľkých kumulatívnych podmienok:
- investícia musí byť obstaraná postupom podľa zákona o verejnom obstarávaní,
- pozemok (ak je predmetom prevodu) musí byť ocenený znaleckým posudkom a celý majetok musí byť bezodplatne prevedený na obec (resp. jej rozpočtovú alebo príspevkovú organizáciu) najneskôr do šiestich mesiacov od vydania kolaudačného osvedčenia.
Suma na vrátenie sa určí podľa výsledku verejného obstarávania a znaleckého posudku a nesmie presiahnuť výšku zaplateného poplatku.
Ide teda o inštitút, ktorý možno laicky označiť ako „barter„:
- stavebník namiesto peňažného plnenia poskytne obci investíciu v naturálnej forme a
- za to dostane späť zaplatený poplatok.
I.2 Čo novela neupravuje: medzery a interpretačné otázniky
Napriek tomu, že zavedenie tohto mechanizmu možno hodnotiť pozitívne, právna úprava trpí viacerými medzerami, ktoré budú v praxi generovať výkladové spory.
Po prvé, Zákon o poplatku za rozvoj neupravuje obsah zmluvy o spolupráci. § 10 ods. 1 písm. b) Zákona o poplatku za rozvoj podmieňuje vrátenie poplatku uzatvorením zmluvy o spolupráci medzi poplatníkom a obcou, avšak Zákon o poplatku za rozvoj nestanovuje žiadne obligatórne náležitosti tejto zmluvy o spolupráci, nevymedzuje jej právnu povahu ani neupravuje postup pri jej uzatváraní. Nie je zrejmé, či ide o zmluvu verejnoprávnej alebo súkromnoprávnej povahy, aké sú práva a povinnosti strán v prípade, ak stavebník zmluvu uzatvorí, ale investíciu nevykoná alebo ju nevykoná riadne, ani čo sa stane, ak obec odmietne zmluvu uzatvoriť, alebo investíciu prevziať.
Poznámka: Verejnoprávna zmluva a jej odlišnosti od súkromnoprávnej zmluvy
Verejnoprávna zmluva predstavuje osobitný zmluvný typ, ktorý sa od súkromnoprávnej zmluvy odlišuje v niekoľkých zásadných ohľadoch. Zatiaľ čo súkromnoprávna zmluva vychádza z autonómie vôle zmluvných strán a strany si môžu dohodnúť čokoľvek, čo nie je zákonom zakázané, verejnoprávna zmluva je ovládaná zásadou – verejnoprávny subjekt môže konať len to, čo mu zákon výslovne dovoľuje. Kľúčovým praktickým rozdielom je procesná záväznosť: súkromnoprávna zmluva zaväzuje výlučne zmluvné strany a jej porušenie sa rieši pred civilným súdom, pričom správny orgán ňou nie je viazaný. Verejnoprávna zmluva naopak môže mať priame účinky v správnom konaní, vrátane záväznosti pre rozhodujúci orgán. Spory z verejnoprávnych zmlúv preskúmava správny orgán alebo správny súd, nie súd civilný. Na Slovensku, na rozdiel od Česka, absentuje všeobecná úprava verejnoprávnych zmlúv v správnom poriadku, čo je jednou zo systémových prekážok zavedenia plánovacej zmluvy do slovenského právneho poriadku.
Po druhé, Zákon o poplatku za rozvoj neurčuje, kedy zmluva o spolupráci musí byť uzatvorená. Z logiky veci vyplýva, že pred začatím realizácie investície, avšak Zákon o poplatku za rozvoj výslovne nehovorí, či musí predchádzať vzniku poplatkovej povinnosti, samotnej výstavbe investície alebo postačuje jej uzatvorenie kedykoľvek pred žiadosťou o vrátenie poplatku. Táto neurčitosť vytvára priestor pre ad hoc prístup obcí.
Po tretie, Zákon o poplatku za rozvoj neupravuje vzťah medzi zmluvou o spolupráci a tradične požadovanými vyvolanými investíciami. V praxi totiž obce bežne podmieňujú súhlas s výstavbou (resp. vydanie záväzného stanoviska v rámci súčinnosti samosprávy pri povolení stavby) splnením rôznych požiadaviek na vyvolané investície – či už na základe memoránd o porozumení, dohôd o spolupráci alebo faktickej vyjednávacej sily. Zákon o poplatku za rozvoj nevylučuje súbeh povinnosti platiť poplatok za rozvoj a povinnosti realizovať vyvolané investície nad rámec tohto poplatku; vrátenie poplatku je možné iba do výšky jeho zaplatenej sumy a iba za investície zodpovedajúce taxatívnemu zoznamu podľa § 11 ods. 2 Zákona o poplatku za rozvoj .
Po štvrté, povinnosť obstarania investície postupom podľa zákona o verejnom obstarávaní (§ 10 ods. 4 písm. b) Zákona o poplatku za rozvoj ) vnáša do procesu administratívnu záťaž, ktorá môže byť pre stavebníkov – typicky developerov – netypická a časovo náročná. Zároveň nie je dostatočne jasné, či táto podmienka platí absolútne, alebo sa uplatňujú prahové hodnoty a výnimky podľa zákona o verejnom obstarávaní.
I.3 Zárodok plánovacej zmluvy – most k chýbajúcej inštitúcii
Mechanizmus zmluvy o spolupráci podľa novelizovaného § 10 Zákona o poplatku za rozvoj nie je v právnom kontexte Strednej Európy novinkou. Je to – hoci nedostatočne rozvinutej forme – zárodok toho, čo česká právna teória a prax pozná pod pojmom plánovacia zmluva (plánovací smlouva).
Viď § 130 a nasl. českého stavebného zákona:
Plánovacia zmluva je inštitút, prostredníctvom ktorého verejnoprávny subjekt (obec, mesto) a súkromný investor upravujú podmienky rozvoja územia zmluvným spôsobom, pričom typickým obsahom je záväzok investora participovať na budovaní verejnej infraštruktúry (dopravnej, technickej, občianskej vybavenosti) výmenou za záväzok verejnoprávneho subjektu umožniť alebo podporiť realizáciu investičného zámeru. Na rozdiel od slovenského modelu, kde zmluva o spolupráci podľa § 10 zákona o poplatku za rozvoj slúži výhradne ako nástroj na vrátenie už zaplateného poplatku, plánovacia zmluva v českom právnom prostredí predstavuje komplexný nástroj regulácie vzájomných záväzkov v procese územného rozvoja – vrátane záväzkov týkajúcich sa zmien územného plánu, postupu povolenia stavby a časového harmonogramu plnenia.
Na Slovensku plánovacia zmluva ako samostatný právny inštitút s vlastnou zákonnou úpravou neexistuje. Štefana Holého návrh zákona o výstavbe mal podľa pôvodného zámeru priniesť zásady a metodiku uzatvárania plánovacích zmlúv, avšak táto ambícia sa v konečnom znení zákona nenaplnila v dostatočnej miere.
Výška príspevku investora a podmienky spolupráce so samosprávou zostávajú aj dnes primárne v rukách miestnej samosprávy, bez zákonného rámca, ktorý by zaručoval predvídateľnosť, transparentnosť a primeranosť požiadaviek.
Dôsledkom je stav, ktorý developeri opakovane kritizujú: súbeh platenia poplatku za rozvoj a plnenia požiadaviek na vyvolané investície bez jasnej previazanosti, neštandardizované a ad hoc rokovania s jednotlivými samosprávami, a faktická vyjednávacia asymetria, v ktorej samospráva disponuje mocou podmieňovať svoj súhlas v rámci vlastnej pôsobnosti splnením požiadaviek, ktorých rozsah nie je zákonom obmedzený.
Vďaka verzii reformy stavebného zákona pripravovanej Štefanom Holým sa nám do § 4 zákona č. 369/1990 o obecnom zriadení dostal na svet toto veľmi dôležité ustanovenie:
II. Plánovacia zmluva v českom práve: komplexný nástroj, ktorý Slovensko nemá
II.1 Od inominátnej zmluvy k verejnoprávnemu inštitútu
Skôr ako pristúpime k porovnaniu so slovenskou právnou úpravou, je nevyhnutné pochopiť, čím česká plánovacia zmluva skutočne je a ako sa k tejto podobe dopracovala. Tá cesta totiž sama osebe hovorí veľa o tom, čo Slovensku chýba.
Ešte do 30. júna 2024 – čiže do dňa pred nadobudnutím účinnosti nového českého stavebného zákona č. 283/2021 Zb. – sa spolupráca obcí a investorov v Česku opierala o inominátne zmluvy uzatvárané podľa § 1746 ods. 2 Občianskeho zákonníka.
Tieto zmluvy – rôzne nazývané zmluvy o spolupráci, kontribučné zmluvy alebo memorandá o spolupráci – nemali oporu vo verejnoprávnom predpise. Ich záväznosť bola vymáhateľná výlučne súkromnoprávnou cestou. Stavebný úrad nimi nebol pri rozhodovaní viazaný a nedodržanie zmluvných záväzkov, bez ohľadu na ich závažnosť pre investora, nemalo priamy vplyv na priebeh stavebného konania.
Napriek tejto právnej neistote sa inominátne plánovacie zmluvy v českej praxi rozšírili. Dôvod bol prostý: obce si uvedomili, že rast nových bytov a komerčných projektov prináša nároky na rozšírenie škôl, škôlok, dopravnej infraštruktúry a verejnej zelene, ktoré nie sú kryté daňovými príjmami. Nemali však zákonný nástroj, ako tieto náklady spravodlivo preniesť na investorov. Prax si preto vytvorila vlastné riešenie – často nekonzistentné, nepredvídateľné a právne zraniteľné.
Nový český stavebný zákon priniesol od 1. júla 2024 zásadnú zmenu. Plánovacia zmluva sa stala verejnoprávnou zmluvou s explicitným zákonným základom, subsidiárne podliehajúcou správnemu poriadku. Tým sa vyriešil zásadný deficit predchádzajúceho stavu: stavebný úrad je povinný prihliadať na obsah plánovacej zmluvy a nemôže rozhodovať v rozpore s ňou. Zmluvné záväzky – napríklad záväzok obce nepodávať námietky alebo nepristúpiť k zmene územného plánu znevýhodňujúcej zámer – sa stali priamo záväzné v konaní o povolení stavby.
II.2 Čo česká plánovacia zmluva umožňuje
Zákonné vymedzenie plánovacej zmluvy v § 130 až 132 nového českého stavebného zákona (ďalej len „NSZ“) odhaľuje, aká priepasť existuje medzi českou a slovenskou právnou úpravou.
Podľa § 130 ods. 1 NSZ je plánovacia zmluva verejnoprávnou zmluvou uzatvorenou medzi stavebníkom a obcou, krajom alebo vlastníkom verejnej infraštruktúry, ktorej obsahom je vzájomná povinnosť strán poskytnúť si súčinnosť pri uskutočnení záväzku a postupovať pri jeho uskutočňovaní dohodnutým spôsobom. Podľa § 130 ods. 2 NSZ môže plánovacia zmluva obsahovať aj úpravu práv a povinností osôb v oblasti súkromného práva. Toto zmiešanie verejnoprávneho základu a súkromnoprávnych ujednaní je pritom charakteristickým znakom, ktorý plánovaciu zmluvu odlišuje od ostatných zmluvných typov.
Osobitne pozoruhodný je demonstratívny výpočet obsahových náležitostí v § 131 NSZ. Na strane obce alebo kraja môže plánovacia zmluva zahŕňať záväzok poskytnúť stavebníkovi súčinnosť k uskutočneniu záměru, záväzok učiniť kroky smerujúce k vydaniu územnoplánovacej dokumentácie, záväzok nevydať alebo nezmeniť územnoplánovaciu dokumentáciu ani inak nekonať spôsobom, ktorý by sťažil alebo vylúčil uskutočnenie záměru, a záväzok neuplatňovať v správnych alebo súdnych konaniach návrhy, vyjadrenia a opravné prostriedky, ktoré by boli v rozpore s obsahom uzatvorenej plánovacej zmluvy. Na strane stavebníka môže plánovacia zmluva zahŕňať záväzok participovať na výstavbe verejnej infraštruktúry alebo iných stavieb vyvolaných zámerom, prevziať náklady takejto výstavby, participovať na asanácii územia, narovnávaní majetkových vzťahov, alebo poskytnúť peňažné alebo vecné plnenie za zhodnotenie pozemku vydaním územnoplánovacej dokumentácie – vrátane dohodnutého účelu tohto plnenia.
Z hľadiska rozsahu záväzkov je česká plánovacia zmluva vzájomne záväzným zmluvným nástrojom: zaväzuje obe strany a jej nedodržanie má priame procesné dôsledky v stavebnom konaní. To je kvalitatívny rozdiel oproti slovenským podmienkam, kde zmluva o spolupráci podľa novelizovaného § 10 zákona o poplatku za rozvoj zaväzuje v podstate iba stavebníka a slúži ako predpoklad vrátenia poplatku – bez akéhokoľvek záväzku obce smerujúceho k podpore zámeru.
Procesný rámec plánovacích zmlúv dopĺňa § 132 NSZ: zmluvu uzatváranú obcou schvaľuje zastupiteľstvo, pričom preskúmanie súladu s právnymi predpismi a rozhodovanie sporov patrí krajinskému úradu, resp. Najvyššiemu stavebnému úradu v prípade zmlúv uzatváraných krajom alebo hlavným mestom Prahou.
II.3 Česká prax: od chaotického vyjednávania k systému
Azda najvýrečnejším svedectvom o tom, akú hodnotu má zákonný rámec plánovacích zmlúv, je vývoj českej praxe ešte pred nadobudnutím účinnosti NSZ.
Aj bez zákonnej opory si české mestá – najmä pražské mestské časti – vypracovali vlastné zásady spolupráce s investormi a vzorové zmluvy, na základe ktorých v rokoch 2018 až 2021 zaviedli systémy investičných príspevkov. Mestská časť Praha 5 stanovila príspevok vo výške 500 až 1 000 Kč za m² hrubých podlahových plôch záměru, Praha 7 vo výške 500 Kč/m², Praha 8 v rozmedzí 500 až 1 500 Kč/m² v závislosti od toho, či je zámer podmienený zmenou územného plánu. Aj menšie obce – napríklad Ostravice pod Beskydami – uvádza, že len za dva roky po prijatí Zásad spolupráce s investormi uzatvorili plánovacie zmluvy v objeme presahujúcom 20 miliónov Kč.
Kľúčovým prvkom českého modelu je pritom skutočnosť, že výška príspevku a podmienky spolupráce sú dopredu transparentne stanovené v Zásadách spolupráce s investormi. Investor vie pri vstupe do prípravy zámeru, aké záväzky ho čakajú a dokáže ich zahrnúť do ekonomiky projektu. Samospráva má záväzné pravidlá, ktoré sa rovnako uplatňujú na všetkých investorov, čím sa eliminuje priestor pre korupčné správanie alebo diskrimináciu. Ako výstižne konštatuje právny posudok kancelárie Frank Bold Advokáti vypracovaný pre hlavné mesto Prahu: požiadavka na investičný príspevok je odôvodnená princípom „investor platí“ – analogickým k environmentálnemu princípu „znečisťovateľ platí“ – a slúži na kompenzáciu negatívnych externalít, ktoré nová výstavba nevyhnutne prináša do územia.
II.4 Slovensko: absencia zákonného rámca a jej dôsledky
Na Slovensku plánovacia zmluva ako zákonný inštitút jednoducho neexistuje. Nový stavebný zákon č. 25/2025 Z. z. plánovaciu zmluvu nezaviedol. Pošuskáva sa však, že by mohla byť po novom „územnoplánovacia zmluva“ zavedená do nášho právneho rámca novelou zákona o územnom plánovaní. Výsledkom je stav, ktorý možno charakterizovať tromi vlastnosťami: nepredvídateľnosť, asymetria a kumulácia záťaže.
Nepredvídateľnosť spočíva v tom, že požiadavky samosprávy na vyvolané investície a iné príspevky sú vyjednávané ad hoc pri každom projekte. Rozsah a výška požiadaviek nie je vopred stanovená – závisí od vyjednávacej pozície samosprávy, politickej vôle konkrétneho vedenia a povahy zámeru. Investori sa stretávajú s tým, že požiadavky na vyvolané investície sa menia a navyšujú ešte v priebehu prípravy, ba dokonca samotnej realizácie projektu. Asymetria vyplýva z toho, že samospráva disponuje mocou podmieňovať svoje záväzné stanoviská a súhlasy v rámci vlastnej pôsobnosti splnením požiadaviek, ktorých rozsah nie je zákonom obmedzený. Ak investor nesúhlasí, projekt sa zastaví. Kumulácia záťaže nastáva vtedy, keď samospráva od investora požaduje jednak zaplatenie poplatku za rozvoj a zároveň aj vybudovanie vyvolaných investícií – bez akéhokoľvek zákonného mechanizmu vzájomného zápočtu alebo zastropovania celkovej záťaže.
V dôsledku tohto sa stáva, že prvý kto príde do územia znáša náklady a ostatní sa „vezú“, nie je vytvorený mechanizmus dodatočného participovania ostaných developerov na vytvorenej vyvolanej investícii.
Osobitný význam má v tomto kontexte § 4 ods. 6 zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení, vložený do zákona v rámci reformy stavebnej legislatívy. Toto ustanovenie výslovne oprávňuje obec pri výkone samosprávy písomne sa dohodnúť s investorom, že súčasťou jeho investičnej činnosti v obci bude aj iná činnosť vykonaná celkom alebo sčasti na účet investora a v prospech obce, pričom výsledok tejto činnosti bude bezodplatne prevedený na obec. Zákon zároveň stanovuje, že ak je takouto inou činnosťou zhotovenie stavby, musí byť stavba umiestnená v katastrálnom území, v ktorom sa vykonáva investičná činnosť, a musí byť určená na účely, na ktoré možno použiť výnos z poplatku za rozvoj.
Toto ustanovenie má zásadný historický dosah. Pred jeho zavedením boli zmluvy, ktorými obce prenášali na investorov povinnosť financovať verejnú infraštruktúru, systémovo napádané všetkými možnými dostupnými prostriedkami, napr. často krát prokuratúrou s argumentom, že dane a poplatky možno ukladať výlučne na základe zákona, a že zmluvné prenesenie takejto záťaže na súkromnú osobu obchádza zákonné limity daňovej a poplatkovej povinnosti. Bez zákonného základu v zákone o obecnom zriadení teda každá zmluva o investičnej participácii visela na tenkom právnom vlákne. Práve § 4 ods. 6 zákona o obecnom zriadení tento základ konečne poskytuje – a spolu so zmluvou o spolupráci podľa novelizovaného § 10 zákona o poplatku za rozvoj tvorí prvý koherentný, aj keď stále neúplný, legislatívny rámec pre zmluvnú participáciu investorov na rozvoji územia.
Práve tu vstupuje do obrazu novelizovaný § 10 zákona o poplatku za rozvoj. Zmluva o spolupráci je prvým – hoci nedostatočným – zákonným krokom k uznaniu myšlienky, že medzi zaplateným poplatkom za rozvoj a investičnou participáciou stavebníka musí existovať transparentný vzťah. Je to zárodok plánovacej zmluvy, avšak bez jej podstatných znakov: bez záväzkov na strane samosprávy, bez procesnej záväznosti v konaní o povolení, bez zastropovania požiadaviek a bez zákonného rámca pre obsah a postup uzatvorenia.
II.5 Čo Slovensko potrebuje: argumenty pre legislatívne riešenie
Slovenská právna prax si s absenciou plánovacej zmluvy poradila podobne ako česká pred rokom 2024 – prostredníctvom zmlúv uzatváraných na základe Občianskeho zákonníka alebo Obchodného zákonníka, rôzne označovaných ako zmluvy o spolupráci, zmluvy o budúcej zmluve o prevode majetku alebo memorandá o porozumení. Tieto zmluvy však trpia rovnakými deficitmi ako ich české predchodkyne pred NSZ: sú vymáhateľné výlučne súkromnoprávnou cestou a stavebný úrad nimi nie je viazaný.
Zavedenie plánovacej zmluvy do slovenského právneho poriadku – s inšpiráciou v § 130 až 132 českého NSZ – by prinieslo niekoľko zásadných výhod. Investori by mali zákonné právo vedieť pred začatím prípravy záměru, aké záväzky od nich samospráva bude požadovať. Zákon by stanovil, že výška týchto záväzkov musí byť primeraná a súvisieť s dopadmi konkrétneho zámeru na územie. Záväzky oboch strán – nielen investora, ale aj samosprávy – by boli právne vynútiteľné. A poplatok za rozvoj spolu so záväzkami z plánovacej zmluvy by tvorili koherentný systém s jasnou previazanosťou.
Zmluva o spolupráci zavedená novelou zákona o poplatku za rozvoj je krokom správnym smerom. Ale je to len zárodok. Bez zákonného rámca plánovacej zmluvy zostane Slovensko krajinou, kde rokovanie medzi investorom a samosprávou závisí od dobrej vôle aktérov viac než od práva.