V rámci svojej advokátskej a rozhodovacej praxe ohľadom stavebných projektov som identifikoval problémy, z ktorých väčšina presahuje pôsobnosť NDS. Tieto, nazvem ich „celosektorové problémy“, majú negatívny dopad na činnosti, ktoré realizuje NDS, a preto je nevyhnutné v rámci možností ich riešiť.

Následkom dlhodobého neriešenia týchto celosektorových problémov dochádza k nasledovným negatívnym javom:

• predraženie stavieb;
• predlžovanie procesu prípravy a realizácie výstavby;
• nekvalitné stavby (predražená prevádzka, časté opravy, kratšia životnosť);
• neschopnosť využiť expertízu zhotoviteľa a využiť jeho efektívnejšie, inovatívnejšie riešenia, a zlepšovacie návrhy;
• netransparentnosť, korupcia, zníženie konkurencieschopnosti;
• nezodpovednosť konkrétnych účastníkov za dodanú službu/prácu;
• nepredvídateľnosť postupov príslušných orgánov;
• nejasnosť súťažnej dokumentácie a zvýšenie sporov;
• náhle mobilizácie zhotoviteľov po tom, čo sa aj dva roky čakalo na výsledok revíznych postupov.

Je nevyhnutné iniciovať celosektorové zmeny legislatívy, ako aj zmeny na úrovni NDS. NDS môže ísť príkladom a  niektoré zmeny môžu byť vzorovo realizované na úrovni NDS. Ak sa podarí iniciovať zmeny v rámci celého sektora, resp. viacerých sektorov, NDS môže poskytnúť svoje riešenia, kapacity, resp. svoje materiály.

Mojou víziou je vytvorenie NDS, ktorá by bola pýchou slovenského stavebníctva, od ktorej by ostatné spoločnosti čerpali know-how, ktorá by nastavovala trendy, a ku ktorej by vzhliadali jednotlivé profesie.

Cieľom môjho pôsobenia v NDS je zabezpečenie riadneho fungovania NDS, t. j. včasné a kvalitné obstarávanie podkladov, projektovej dokumentácie a stavebných prác, včasné riešenie zmien a nárokov na stavbe. Otvorene priznávam, že aspoň v tejto fáze v akej sa NDS nachádza, je pre mňa vzorom česká úprava metodík v Štátnom fonde dopravnej infraštruktúry (SFDI), a z týchto by som sa v prevažnej miere inšpiroval.

Nižšie uvádzam 5 zmien, ktoré som pripravený zrealizovať v rámci svojho pôsobenia v predstavenstve:

• zjednotenie a zjednodušenie procesov investičnej výstavby;
• zavedenie hodnotiacich kritérií, ktoré sa budú používať pri výbere zhotoviteľov stavebných prác a konzultantov;
• zvyšovanie kvalifikácie zamestnancov;
• povinné zavedenie adjudikácie a rozhodovanie na RSSAK;
• ukončenie existujúcich sporov.

Som si vedomý, že pre sektorové zmeny bude potrebná aj zmena legislatívy, ako aj angažovanie sa ministerstiev a ústredných orgánov štátnej správy, časť zmien však môže NDS zaviesť u seba aj sama od seba.

1. Zjednotenie a zjednodušenie procesov investičnej výstavby

A. Cenové databázy

Používanie Triednika stavebných prác je nevhodné. V spolupráci s ministerstvom je potrebné zaviesť cenové databázy stavieb pozemných komunikácii, a to v stupni zámeru, v stupni štúdie uskutočniteľnosti, v stupni DÚR a DSP.

Kvalitné cenové databázy odstránia nejasnosti ohľadom položiek vo výkaze výmer, nejasnosti ohľadom ocenenia zmien, umožnia porovnávať ponuky, analyzovať mimoriadne nízke cenové ponuky, a odstránia mnohé otázky v rámci revíznych postupov na ÚVO, resp. počas obstarávania.

V spolupráci s ministerstvom je potrebné komunikovať súlad existujúcich zákonov, a to najmä zákon o verejných prácach, a zákon o cenách.

Je potrebné sa zamyslieť, aký účel má štátna expertíza? V prípade, že financovanie je zo štrukturálnych fondov EÚ, je potrebné sa zamyslieť nad duplicitou procesov, a to najmä procesov v rámci jednotlivých operačných programov. Nie je možné, aby štátna expertíza sledovala ten istý účel, ako kontroly riadiacich orgánov, aby sa vyhotovovala extra dokumentácia pre riadiace orgány a pre ministerstvo, a aby ÚVO robilo dve kontroly pred samotným obstarávaním.

Mám za to, že účelom zámeru a štúdie uskutočniteľnosti je predovšetkým zhromaždiť dostatočné množstvo podkladov pre identifikáciu možných rizík, na základe čoho je aj zvolený spôsob dodania diela. V našich podmienkach ide najmä o to, či sa bude stavať na základe špecifikácie, s tým, že DÚR, DSP zabezpečí zhotoviteľ, alebo sa zabezpečí projektová dokumentácia a zhotoviteľ zabezpečí iba výstavbu na základe tejto projektovej dokumentácie.

Myslím si, že metodikami je možné stanoviť povinnosť, aké podklady je potrebné zabezpečiť, a na základe analýzy určiť, ktorý spôsob dodania stavby je menej rizikový. S týmto je možné prepojiť použitie červenej a žltej knihy FIDIC s vzorovo vypracovanými osobitnými podmienkami, v ktorých sa vyhodnotia špecifiká líniových stavieb a právneho poriadku SR. V súlade so zlatými princípmi¹ však bude zachované rozdelenie povinností medzi účastníkmi zmluvných vzťahov.

Cenové databázy by mali obsahovať (i) cenové normatívy, t. j. základné ceny a cenové štandardy, ktoré uvádzajú, čo konkrétny stavebný objekt obsahuje, a čo neobsahuje; (ii) atribúty, ktoré určujú minimálnu, štandardnú a maximálnu hodnotu prác podľa kategórií a v závislosti od technickej a technologickej náročnosti umožňujú odchýlenie od cenového štandardu, (iii) databázu rizík (prieskumy, technologický vývoj, environmentálne riziká, právne riziká, ekonomické riziká). Identifikované riziká na konkrétnom projekte umožňujú navýšiť cenu o rezervu. Rezerva následne umožňuje pokryť riziká, ktoré môžu, ale nemusia nastať.

Úloha: Vypracovať a zaviesť cenové databázy a následne ich pravidelné aktualizácie

B. Zavedenie metodík

Osobitné podmienky

NDS má skúsenosti s FIDIC zmluvnými podmienky. Tieto podmienky považujem za dokonalý nástroj pre riadenie výstavby. V závislosti od konkrétnych okolnosti, je potrebné vybrať vhodný spôsob dodania diela. Aj naďalej bude prevládať červená a žltá kniha v našich podmienkach, je však potrebné tieto knihy dokonale ovládať a vedieť ich vhodne použiť. Organizácia FIDIC zaviedla tzv. zlaté princípy[1]. Je zakázané meniť rozloženie povinností a rizík. Považujem preto za prvoradé, aby sa vytvoril vzor osobitných zmluvných podmienok, kde sa zohľadnia osobitosti líniových stavieb a slovenského právneho poriadku. Tieto sa budú používať bez možnosti ich akokoľvek zmeniť.

Napriek tomu, že NDS má vnútorné smernice, je potrebné tieto zmeniť podľa aktuálnych trendov a zahraničnej praxe, ktorá sa ukázala ako efektívna.

Je potrebné podrobnejšie upraviť niektoré vzťahy, ktoré sú vo FIDIC zmluvných podmienkach upravené, aby vedela NDS kvantifikovať riziká, a aby prípadné náklady boli považované za výdavky, ktoré bude možné riadne viesť v účtovníctve a nahradiť zo zdrojov financovania.

Správa zmien diela

Za najdôležitejšie považujem úpravu správy zmien diela. Musí byť jasne definované, ktoré zmeny sú realizovateľné v rámci realizácie zmluvy, t.j. v rámci existujúcej zákazky, a ktoré zmeny môžu predstavovať zmenu zmluvy, a novú zákazku.

Nie je možné, aby NDS, resp. stavebný dozor (inžinier) nedal pokyn na zmenu ak evidentne je potrebná a upozorní na ňu zhotoviteľ. NDS nemôže nechať zhotoviteľa čakať, resp. nechať ho robiť pôvodné dielo, ktoré je drahšie. Zmeny musia byť promptne riešené.

Stavebný dozor (inžinier)

Mali by sa posilniť kompetencie stavebného dozoru (inžiniera). Myslím si, že je v rozpore so Zlatými princípmi, aby NDS preberala kompetencie správcu stavby a robila z neho „poštára“ správ.

Myslím si, že konzultační inžinieri sa aj na Slovensku budú čoraz častejšie zapájať do procesu investičnej výstavby a budú zastupovať obce, samosprávne kraje a iné verejnoprávne inštitúcie pri výstavbe. Bude dobré ak sa takéto firmy etablujú na Slovensku. V rámci NDS budú mať miesto na trhu služieb, pretože ich bude používať.

Kvantifikácia finančných nárokov

FIDIC v rámci rozloženia rizík, predvídajú skutočnosti, ktoré môžu nastať a zároveň umožňujú zmluvnej strane, aby si nárokovala predĺženie času, prípadne zvýšenie zmluvnej ceny o preukázateľne vzniknuté náklady.

Hoci niektoré náklady sú priame, niektoré náklady, ako napr. réžia pri predĺžení je predmetom sporov. Je potrebné, aby uhradenie réžie prešlo cez zákon o finančnej kontrole.

Je nevyhnutné, aby sa stanovila rozumná doba, do kedy možno predpokladať, že v prípade prerušenia prác, stavebná spoločnosť bude schopná preskupiť kapacity na inú zákazku. Napr. 4 mesiace. V prípade ak práce nebudú prerušené, réžia nebude obmedzená. Je to na stavebnom dozore, aby manažoval stavbu úsporne. Nemalo by sa však stávať, že sa mení projektová dokumentácia hneď po obstaraní, resp. nie je zabezpečené stavebné povolenie.

Ak nie sú akceptovateľné v zahraničí zaužívané vzorce pre výpočet správnej réžie pre prípade omeškania, bude nevyhnutné stanoviť réžiu paušálne akceptovateľným vzorcom, prípadne indexom pre výpočet nákladov. Obdobne je potrebné stanoviť vzorec pre výpočet „disruption“ (poklesu výrobnej kapacity z dôvodu zásahu do priebehu prác zhotoviteľa bez dopadu na dohodnutý termín výstavy).

Inovácie, zlepšovací návrh

Nie je dôvod vyhýbať sa šetreniu financií, ak zhotoviteľ zo svojich skúseností vie navrhnúť lepší variant. Podmienky je možné upraviť v metodike.

Používanie žltého FIDICU by umožnilo zapájanie inovácií, tu je však otázne, či je účelné obstarávať na základe požiadaviek vyplývajúcich zo zámeru a štúdie uskutočniteľnosti, alebo až z DÚR.

Akcelerácia

Ak je zhotoviteľ v omeškaní, taktiež býva problém dohodnúť sa na náprave, jednou z možností je akcelerácia, ktorá tiež nie je dostatočne upravená v samotných FIDIC zmluvných podmienkach.

Harmonogram

Harmonogram je najdôležitejším nástrojom kontroly na stavbe. Je potrebné stanoviť záväzné kritéria pre vedenie harmonogramu a jeho zmien. Je nevyhnutné, aby bola zapracovaná kritická cesta, ktorá bude spĺňať určité štandardy, napr. logické prepojenia medzi činnosťami, aby bolo možné s ňou efektívne pracovať.

Harmonogram slúži aj na analýzu príčin a dopadov pri omeškaniach a je podľa nej možné exaktne rozhodnúť, aký časový nárok má zhotoviteľ na posun v harmonograme, resp. či ho vôbec má. V súvislosti s harmonogramom je potrebné rozobrať inštitúty, kedy je čas podstatnou náležitosťou a jeho nedodržanie je sankcionovateľné zmluvnými pokutami za nesplnenie záväzku, a kedy má nárok zhotoviteľ na posun aktivít doprava v harmonograme. Aktívnu úlohu v tomto musí mať aj objednávateľ, resp. stavebný dozor, ktorý je povinný včas akceptovať posuny, na ktoré si zhotoviteľ nárokuje, za predpokladu, že nárok je zdôvodnený. Som za to, aby sa zaviedol inštitút „time at large“, kedy prekročením dohodnutého času výstavby, bez zazmluvnenia nového času výstavby, resp. bez akceptovania časových nárokov zhotoviteľa, stratí objednávateľ možnosť uplatniť zmluvné pokuty, pretože termín dodania diela nebude viac záväzkom, ale bude sa pokračovať primerane podľa okolností výstavby.

Úlohy:

Vypracovanie OZP pre meranú zmluvu (červený FIDIC)

Vypracovanie OZP pre zmluvu typu „navrhni a postav“ (žltý FIDIC)

Vypracovanie OZP pre zmluvy na stavby menšieho rozsahu (zelený FIDIC)

Vypracovanie OZP pre poskytovanie konzultačných služieb (projektanta, stavebného dozoru) (biely FIDIC)

Spracovanie metodiky dohľadu obstarávateľov na prípravu a realizáciu stavieb

Vypracovanie metodiky pre overenie oprávnenosti a kvantifikáciu finančných nárokov a zmien pri výstavbe

Vypracovanie metodiky postupu pri schvaľovaní zmien počas výstavby

Vypracovanie metodiky na riadenie a kontrolu plnenia časových plánov (Lehoty výstavby)

Vypracovanie metodiky pre činnosť stavebného dozoru

Vypracovanie metodiky na kontrolu a meranie hotových stavebných prác

Vypracovanie metodiky pre efektívne narábanie s rizikom (bonusy, motivácia pre zrýchlenie výstavby a dodržanie predpísanej kvality, úspora rozpočtových nákladov, motivácia k predkladaniu zlepšovacích návrhov, optimalizácia valorizácie, poskytovanie záloh, vyrovnané finančné toky, poistenie,…)

C. Dôraz na kvalitný prieskum a štúdiu uskutočniteľnosti

Je takmer pravidlom, že NDS používa nedokonalé, staré podklady. Bez dokonalých podkladov nie je možné vybrať správny model dodania diela, stanoviť správne požiadavky na stavbu, ani zadať požiadavky pre obstaranie projektovej dokumentácie.

Ak sa stavba predražuje, nekvalitná dokumentácia ju predraží hneď na začiatku, odstrániť predraženie, resp. ušetriť na stavbe nie je možné, pritom práve dokumentácia, pokiaľ ide o náklady je lacnejšia, ako realizácia stavby, pričom zároveň má reálnu možnosť šetriť náklady, tým, že sa použijú kvalitné materiály, inovatívne riešenia.

Dôsledkom nekvalitnej projektovej dokumentácie sú spory. Je nemysliteľné, aby sa projektová dokumentácia opravovala v rámci otázok a odpovedí v prebiehajúcom obstarávaní.

Je nemysliteľné, aby si súťažné podklady protirečili.

Akákoľvek zmena projektovej dokumentácie, spôsobuje posun v čase a navyšuje zhotoviteľovi náklady. Za nekvalitnú projektovú dokumentáciu zodpovedná NDS voči zhotoviteľovi.

NDS pod mojím vedením zabezpečí kvalitné podklady tak, aby bola vypracovaná kvalitná dokumentácia, za ktorú bude do posledného eura zodpovedať projektant, ak spravil chybu v dokumentácii, alebo navrhol nesprávne riešenie, zle vyhodnotil podklady, neupozornil na nesprávne podklady, atď.

2. Zavedenie hodnotiacich kritérií, ktoré sa budú používať pri výbere zhotoviteľov stavebných prác a konzultantov

Je nemysliteľné, aby sa obstarávalo za najnižšiu cenu.

Taktiež nemá zmysel, aby boli predkladané referencie ako kvalifikačné kritérium.

Stavebnú firmu predsa reprezentuje kvalifikovaný personál, ktorý má za sebou skúsenosti. Prednostne by sa mali hodnotiť kvalifikovaní pracovníci, ktorí následne budú realizovať projekt.

Nie je možné, aby sa požičiavali referencie a spôsobilosť dohodami o kapacitách. Vyhodnocovanie podmienok účasti nebude až tak podstatné. Dôraz sa musí klásť na kritéria na vyhodnotenie ponúk.

V zahraničí existujú kvalifikačné kritéria, ktoré sú akceptované pri stavbách a nemal by byť problém zaviesť takýto výber aj u nás. Časom sa vykryštalizujú kritéria, ktoré sú objektívne. Ja osobne by som preferoval aj formu ústneho pohovoru s kvalifikovaným personálom.

Dôležité je, že hodnotiace kritéria je zhotoviteľ povinný aj splniť, čiže NDS má možnosť sankcionovať porušenie záväzku zmluvnou pokutou, prípadne odstúpením od zmluvy.

Domnievam sa, že odborný dialóg na úrovni významných dodávateľov a dotknutých orgánov (ÚVO, ministerstvo, NKÚ) môže predísť námietkam.

V tejto súvislosti je nevyhnutné vždy zazmluvniť aj druhého v poradí, aby prípadne dokončil stavbu, ak sa ukáže, že uchádzač s ekonomicky najvýhodnejšou ponukou neplní záväzky. Zákon o verejnom obstarávaní to umožňuje a v IT sektore sa to už využíva, nie je dôvod to nepoužiť aj na stavbe.

Úlohy:

Vypracovanie metodiky pre posúdenie mimoriadne nízkej cenovej ponuky uchádzačov

Vypracovanie metódy analýz hodnotiacich kritérií z pohľadu zabezpečenia kvality stavieb

3. Zvyšovanie kvalifikácie zamestnancov

Pod mojím vedením chcem zabezpečiť, aby boli kvalitne vyškolení riadiaci pracovníci. Uvedené zabezpečím, buď školením týchto zamestnancov, alebo obstaraním kvalitných externých konzultačných inžinierov. Pri zvýšení kvalifikácie zamestnancov, napr. na FIDIC certifikovaných zahraničných seminároch, budem požadovať v súlade s platným právnym poriadkom, dohodu o kvalifikácii, kde daný zamestnanec nadobudnuté know-how použije pre NDS a neodíde po vyškolení. Pri zabezpečení externých konzultačných inžinierov, budem požadovať transfer know-how na zamestnancov NDS.

4. Povinné zavedenie adjudikácie a rozhodovanie na RSSAK

Na stavbe je potrebné riešiť spory čo najskôr. Systém claimov vo FIDIC zmluvných podmienkach zabezpečuje, aby sa strany včasne informovali o možných dopadoch na čas výstavby a cenu diela.

Na Slovensku máme kvalifikovaných expertov, ktorí sú schopní posúdiť stavebné spory. Ich práca je takmer zbytočná, ak rozhodnutie bude napadnuté na slovenskom všeobecnom súde. Súd nie je viazaný rozhodnutím adjudikátora a bude musieť preskúmať vec po skutkovej aj právnej stránke.

Na RSSAK sú kvalitní rozhodcovia, ktorí sú znalí problematiky a FIDIC zmluvné podmienky ovládajú. Myslím si, že rozhodnutie bude rýchlejšie a praktickejšie.

Rýchle rozhodovanie sporov súvisí aj s mojou poslednou zmenou. Nie je akceptovateľné, aby zhotovitelia riadne odovzdali dielo a nevideli peniaze z nárokov ani 5 a viac rokov po odovzdaní stavby. NDS musí byť garantom, že riadne vykonané práce budú zaplatené a na Slovensku budú môcť existovať kvalitné a finančne zdravé stavebné spoločnosti.

Úloha: zaviesť do osobitných podmienok adjudikáciu a RSSAK.

5. Ukončenie existujúcich sporov

Mnohé spory, ktoré sú na NDS nie sú tak zložité, že by nemohli byť ukončené. Je potrebné tieto spory prejsť a ukončiť. Zaslúžia si to nielen zhotovitelia, ale aj zamestnanci NDS, aby sa mohli sústrediť na živé projekty.

Úloha: motivovať zamestnancov zaplatenými mimoriadnymi odmenami, aby každý spor ukončili v lehote jedného mesiaca. Ak nie sú k dispozícii zamestnanci, je to možné vykonať prostredníctvom konzultačných inžinierov a advokátov.

V Bratislave, dňa 11. 9. 2020.

[1]     https://fidic.org/sites/default/files/_golden_principles_1_12.pdf